Brevísima historia mundial de la Contabilidad Pública

Autor:  Pedro Dobrée  (UNCo - Uflo Comahue)

Instigado por el artículo de Polito Belmonte donde comenta la aparición en la Italia del siglo XV, de la “Contabilidad de la Partida Doble”, base de la sofisticada técnica que hoy conocemos, quisiera hacer unas muy breves referencias a ciertas etapas distinguibles en una historia de la Contabilidad Pública, prima hermana de aquella, pero claramente distinta, tanto por sus orígenes como por sus objetivos.

Para A. Premchand[1], un oficial de carrera del Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional, se pueden distinguir 5 etapas en esta historia.

La inicial incluye las primeras referencias a las prácticas de los gobiernos de Atenas y las sociedades del medio Oriente, las de la China y de India y los de la era pre – Cristiana y luego hasta el siglo XV en Europa. Ejemplos de los registros de esta etapa son los informes que recibía el emperador chino, relativos a la población de las diversas regiones de su reino, las superficies cultivadas y anotaciones sobre la recepción de dinero y de granos. En todos los casos los objetivos de los registros son los de auditar los valores recaudados y hacer algunas predicciones sobre las exacciones del futuro.

La segunda etapa refleja un intento organizado de codificar el sistema. Aunque la aparición de la contabilidad de doble entrada nace hace algo más de 500 años[2], esta no influye sobre la actividad en el Estado “… que permanecía como una teneduría de libros, ausente de teoría y metodología”.[3] Quienes hicieron avances en materia de sistematización de rutinas tributarias, reforzando la posición del gobernante, fueron los Cameralistas[4] alemanes que dominaron el pensamiento sobre las reales finanzas, desde mediados del siglo XVI, hasta el fin del siglo XVIII. En este período la Contabilidad Pública adquiere un status académico, pues se inauguran cátedras para la formación de funcionarios, en varias universidades alemanas y en la Escuela Palatina de Milán. Su objetivo incluye ahora la instrumentación de políticas económica - financieras que favorezcan no solo el fortalecimiento del gobierno, sino también el crecimiento del monto total recaudado, indicador de la riqueza y el bienestar de la población.

La tercera etapa acompaña la democratización de los gobiernos monárquicos. Mientras el poder se trasladaba desde el trono hacia el pueblo, la contabilidad pública evolucionaba incorporando estatutos y leyes, poniendo gran hincapié en presupuestos de ingresos y de egresos y subrayando el carácter jurídico de estos. El objeto vira con el poder: ahora son los gobernados que controlan a los gobernantes, admitiendo solo los impuestos aprobados por los representantes de aquellos y vigilando la legalidad del gasto, al comparar a este contra el presupuesto.

Originadas estas nuevas características en países colonialistas de Europa, el sistema se difunde a las colonias; en cada caso, con las particularidades del sistema de la respectiva “madre patria”.

La cuarta etapa es la que nace junto con la aparición de nuevas funciones del Estado y en relación a estas. En los países donde el Estado es el propietario de los medios de producción, la contabilidad estatal incorpora un importante bagaje estadístico y frente a la ampliación de las funciones económicas del gobierno, deberá registrar las existencias de activos y deudas. En los países capitalistas el fenómeno adquiere similares características, atento a la intervención keynesiana del gobierno en las economías y las experiencias de la crisis de los años 30 del siglo pasado. La contabilidad pública incluye ahora temas como costos de producción, evaluaciones de inversiones y otras cuestiones relativas.

La quinta y actual etapa es una consecuencia natural de la permanente evolución del Estado y del crecimiento de las necesidades de este en materia de información sobre costos, ingresos, activos y pasivos y complejas situaciones financieras.

Ante las nuevas circunstancias que viven los Estados, la Contabilidad Pública se encuentra padeciendo de[5]:

• Visión de corto plazo
• Dificultades a la hora de enfrentar nuevos valores sociales como el derecho de los ciudadanos a la información y las obligaciones del gobierno de proporcionarlo
• Escasa utilidad para la toma de decisiones
• Dificultad en la valoración de la equidad intergeneracional y
• Rigidez en compadecerse con la nueva actitud del Estado en cuanto a su “orientación hacia el cliente”[6].

Las diferencias entre la Contabilidad Pública de las primeras tres cuartas partes del siglo XX y la de los últimos años de aquel y los primeros del corriente, se manifiestan en el cuadro que se inserta a continuación[7].

Aspectos tradicionales:

Presupuesto: pieza única

Partida simple

Base de caja

Control de legalidad y rendición de cuentas

Usuarios: órganos de control

Reformas actuales:

Presupuesto: pieza clave, pero no única.

Mayor número de usuarios (además de los órganos de control, se agregan los decidores políticos y la población en general)

Ampliación de los objetivos: presupuestarios + económico – financieros

Aproximación al modelo empresarial: generalización del principio del devengado.

Los países en que se están manifestando los cambios propios de esta etapa son los de la Unión Europea y los de la OCDE[8], que incluyen entre otros  – además del conjunto anterior – a Canadá y EEUU en América y a Nueva Zelanda y Australia en Oceanía. Al frente del proceso van los países de origen sajón, principalmente Nueva Zelanda y Australia, y “last, but not least”, los de origen latino[9].

Además de la presión por las falencias arriba mencionadas, es necesario subrayar que los requisitos de la convergencia fiscal nacidos del Tratado Maastrich, se han convertido en un factor decisivo para la introducción de reformas, incluidas las contables, en los países de la Unión Europea.

En Argentina la modernización a llegado de la mano de la ley nacional 24.156 de la “Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional”.

No corresponde analizar esta ley, pues esta es solo una historia de la Contabilidad Pública - para colmo brevísima – y no pretende llegar a tanto. Podemos sí decir que los intentos no fueron muy importantes y solo basta leer los artículos 2do. y 4to. de la ley – de los objetivos – para comprobar esto.

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[1] A. Premchand “Effective Goverment Accounting”; International Monetary Fund, Washington, 1995

[2] Ver “Administración desde el Sur” Nª 2 y el artículo de Polito Belmonte sobre los orígenes de la contabilidad en la Edad Media.

[3] A. Premchand; op.cit.

[4] Integrantes de una corriente de pensamiento cercanos a los mercantilistas ingleses y fisiócratas franceses. Además de Alemania, las cortes de la Rusia Imperial y de Austria evidencian su influencia.

[5] Tomado de “El proceso de modernizaciòn de la Contabilidad Pública en la UE” www.tdr.cesca.es

[6] La “orientación hacia el cliente” es la que están adoptando y discutiendo muchas oficinas públicas de países modernos. La literatura sobre el tema es amplia, pero un ejemplo es el de "Engaging public sector clients; From Service - Delivery to Co - production"  John Alford; Edit. Palgrave - McMillan; Gran Bretaña, 2009

[7]Tomado de “El proceso de modernizaciòn de la Contabilidad Pública en la UE” www.tdr.cesca.es

[8] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

[9] Una manifestación de este proceso la encontré en un “paper” estadounidense, en donde se discutía la necesidad de hacer reservas, imputadas al costo actual de los servicios municipales, para los gastos de ejercicios futuros en mantenimiento de estatuas y monumentos públicos.